加强乡镇卫生院建设，既是农村卫生工作的重点，也是难点。根据市委书记、市长点题，市政协主席会议决定，由市政协黄荣森副主席带队，市政协文教卫体委员会组织市政协委员组成专题调研组，在市卫生局等部门的协助下，对我市乡镇卫生院建设情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、近年我市乡镇卫生院改革和发展取得的主要成效

（一）积极推进农民基本医疗保障制度，农民基本医疗保障水平不断提高

一是新农合参合人数和参合率逐年提高。2011年243.46万人,参合率97.59％；2012年254.01万人，参合率98.87 %；2013年263.15万人，参合率99.53%，超过了自治区要求的95%的目标。

二是新农合保障水平不断提高。2012年，全市新农合共补偿乡镇级定点医疗机构住院病人5.93万人次，补偿资金7327.67万元。 2013年，全市新农合执行扣除50元起付线和自负费用后在乡镇卫生院住院按90%补偿。1～6月，在各级医院共补偿住院病人3.24万人次，补偿资金4615.46万元。

三是新农合普通门诊统筹稳步推进。全市64个乡镇卫生院全部实行新农合普通门诊统筹。2012年，普通门诊统筹补偿基金为883.57万元，共补偿34.99万人次。2013年1～6月，普通门诊统筹补偿基金为541.719万元，共补偿19.87万人次。

（二）全面建立和落实国家基本药物制度，群众就医负担明显减轻

一是推进基本药物制度全覆盖。全市64个乡镇卫生院全面实现国家基本药物制度全覆盖，实行了药品网上统一采购、统一配送、统一零差率销售。

二是落实基本药物制度保障机制。所有基层医疗机构的基本药物全部通过自治区卫生厅的药品集中招标采购网进行统一采购，配送商统一配送，统一零差率销售，取消药品加成收入。        

三是保障基本药物优先使用。严格配备使用制度，提高基本药物报销比例，加强合理用药管理与考核，促进基层医疗机构愿意配、医务人员愿意开、人民群众愿意用。

通过实施国家基本药物制度，减轻了群众用药就医的负担。2013年1～6月份全市实现门诊总量65.77万人次，住院总量3.1万人次，门诊就诊次均费用40.52元，住院次均费用1413.31元，与2012年同期相比，分别上升44.42%、33.57%和下降11.86%、3.61％，实现了“两升两降”目标。
    （三）健全基层医疗卫生服务体系，乡镇卫生院达标建设稳步推进

一是加快乡镇卫生院标准化建设。2008年以来，各级财政共投入3055万元，新（改、扩）建35个乡镇卫生院业务用房16836平方米。2012年各级财政投资乡镇卫生院公共租赁住房建设共772套，总投资4988万元，总建筑面积32668平方米。

二是强化乡镇卫生院人才队伍建设。2010～2012年培训农村卫生技术人员12888人次，管理人员335人次，中医（含民族医）1024人次，全科医生131人次。卫生部门开展了对口支援和万名医师进千村强基层活动。

三是推进基层医疗卫生机构综合改革。坚持一专多职，一岗多责原则，开展了岗位设置和竞聘上岗工作。实行绩效工资制度，“托底不限高”，合理拉开收入差距。政府举办的乡镇卫生院人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。

（四）促进公共卫生服务均等化，农民得到医改实惠

一是积极推进基本公共卫生服务项目。强化项目绩效考核，全市所有乡镇卫生院全面实施基本公共卫生服务项目，基本公共卫生服务实施率达到100%。部分慢病患者得到了系统化、规范化健康管理。

二是实施重大公共卫生服务项目。针对影响农民健康的重大疾病，组织实施了“降消”、“一免两补”、“两癌”筛查、“白内障复明工程”等重大公共卫生项目，部分重大疾病患者得到了免费救治。

（五）财政投入逐年加大，公益性质得到维护

一是财政补助逐年提高。各乡镇卫生院财政补助收入2010年为 5511.75万元，2011年为12916.06万元，2012年为14013.35万元，财政补助收入占乡镇卫生院总收入比例也不断提高。

二是药品收入占乡镇卫生院业务总收入比例逐年下降。2010年为36.28%，2011年为 24.05%，2012年为22.91%，改革“以药养医”机制初见成效。

二、我市乡镇卫生院建设存在的主要问题

（一）基础设施简陋，发展举步艰难

一是基础设施简陋，医疗设备落后。大部分乡镇卫生院的业务用房是上世纪80年代以前所建，据统计，全市乡镇卫生院共有危房（楼）36幢，总面积2.92万平方米，其中经鉴定为D级的危房14幢，大部分危房仍在使用，安全隐患大，危改任务重。医疗设备更是缺乏，现有的设备大部分都已老化，进入淘汰期，有些只能边修边用,很多检查项目无法开展, 有的乡镇卫生院甚至没有配备救护车，严重影响了农村基本医疗的质量。

二是财政投入不足。近年各级财政投入多为上级财政对农村公共卫生和新型农村合作医疗等的专项补助，卫生院还有大量业务用房需改扩建，诊疗设备、急救设备和推广中医药适宜技术设备需购置，聘用人员、退休人员的工资、医疗、养老保险等“五金”费用压力大，部分卫生院处于慢性消耗性经营状态，甚至出现了负债运行。

（二）技术人才匮乏，发展缺乏后劲

一是卫技人员总量不足且结构不合理。我市乡镇卫生院人员的“三低一高”（学历低、职称低、执业资格率低、流失率高）现象突出，在职人员中，本科学历仅占4.3%，中级及以上职称的仅占14%，取得执业医师、执业助理医师、执业护士资格的也只达50%；而近年招聘本科学历23人流失25人，中级职称17人流失22人。人才青黄不接，年龄结构、专业机构不合理，梯级队伍无法形成，年青医务人员没人传、帮、带，缺乏临床经验，部分应配置的专业人员缺失，整体医疗质量、医疗技术、医疗服务水平一段时期内甚至会出现滑坡现象。

二是人员聘用机制不灵活，人才引进难。乡镇卫生院专业人员招录按照大学本科以上学历并取得学士学位统一标准，人才引进难度大。随着医改深入，工作量不断增大，乡镇卫生院只能临时聘用一些中专毕业的专业人员，导致学历层次较低的临时工占比过大约45%，而临时聘用人员工资则全部由卫生院承担，又造成了卫生院经济上的不堪重负。

三是工资待遇低，人才队伍不稳定。财政支持的经费，只能满足在编职工工资正常支出，部份乡镇卫生院无法对招聘人员（含编外人员）实行同工同酬。乡镇卫生院工作、生活环境相对落后、待遇低下，又造成了大量人才流失。
无论是人才还是设备，一方面是紧缺和落后，另一方面是“无用武”式的浪费，这一对孪生的怪胎，在乡镇卫生院普遍存在。

（三）管理能力不强，发展步伐迟缓

一些卫生机构负责人不懂卫生管理，对国家政策特别是医改政策领会存在偏差和差异化运用，加之地域的差异性，更造成了乡镇卫生院之间发展的不平衡，贫困、边远地区的乡镇卫生院，功能弱化。

卫生信息化建设滞后，全市缺乏统一的信息化管理平台，资金不足和资源浪费共存，没有实现自治区、市、县（市、区）、乡镇互联互通。

三、加强乡镇卫生院建设的建议

（一）统一认识，突出政府主导作用

乡镇卫生院是农村三级医疗卫生服务网的枢纽，承上启下，直接担负着农村的预防保健、基本公共卫生、基本医疗、卫生管理等任务，在农村卫生工作中起着不可替代的作用。

加强乡镇卫生院建设，发展农村卫生服务，维护农民健康，促进农村和谐是各级政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容。建议各级政府把乡镇卫生院标准化建设作为每年为民办实事工程并纳入年度综合目标管理考核。建立政府主导、卫生主抓、各方参与、农民受益的农村卫生服务体系。科学合理布局，理顺管理体制，明确功能定位，规范运行机制，形成服务网络，确保乡镇卫生院的公益性质。

（二）多措并举，破解基层人才瓶颈

一是探索建立人才稳定机制。在事业留人、感情留人的基础上实现待遇留人的突破，切实提高乡镇卫生院医务人员的待遇。不断深化分配制度改革，拓宽乡镇卫生院合理收入范围。财政可按照编制数（经规定程序审批）给予临时聘用人员一定的工资和经费补助，解决人员流动频繁、自聘人员多而造成的卫生院负担过重问题。

二是建立人才培养机制。拓宽人才引进渠道，调整准入门槛，对那些已在乡镇卫生院聘用多年、有一定临床经验、中专以上学历的卫技人员，可以给予学历、年龄方面条件的放宽。以培养全科医师为重点，建立健全乡镇卫生院各类卫技人员的培训、进修、实习等工作制度和规范。在经费和财政补助上给予政策鼓励和支持他们参加医科类学历教育及各种形式的岗位培训、定期跟班进修。要重点解决培训成才后流失的问题。对选送外出进修学习人员，要明确任务课题。卫生部门继续实施“万名医师对口支援农村卫生”工程，以传、帮、带的形式为乡镇卫生院培养更多的人才。要做好乡镇卫生院院长人选的发现、培养、选拔、竞聘，做到用准一个带头人，盘活一所卫生院。市卫生医改部门要定期有针对性地举办县、乡镇有关部门和乡镇卫生院领导的政策培训班，用好政策促进发展。

（三）加大投入，着力改善基础设施

各级政府要加大对乡镇卫生院建设的财政投入。一是加大基础设施配套资金的投入，我市乡镇卫生院标准化建设上级下达的项目资金往往出现缺口，项目推进困难，建议加大配套资金投入力度。二是加大对医疗设备的投入，各级财政每年安排一定的专项资金用于乡镇卫生院基本设备的补充更新和基础设施维护维修，加快乡镇卫生院医疗设备补充更新的步伐。三是加大对历史债务化解的支持投入，帮助乡镇卫生院尽快卸包袱减负担。四是加大保障性住房的投入，把其作为待遇留人的重要措施，发改、建设、土地、环保、财政等部门给予倾力的政策支持。五是加大信息化建设的投入，整合资源，完善乡村一体化管理。六是加大使用中医药适宜技术的投入，不断提高卫生院中医药服务能力。