当前，我市农业和农村经济发展已经进入了以转型升级为目标的战略性调整、农业增长方式发生根本性变化、农业和农村内部社会化分工力度加大、工业化城镇化加快发展的新阶段。全面推进统筹城乡建设，努力实现城乡协调发展，成为现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。今年5月，由市政协副主席陈澄波带队，组织部分政协委员组成调研组，深入县（市、区）和市有关单位并赴广东、江苏等地开展统筹推进我市城乡建设的专题调研工作，现将调研情况汇报如下：

一、苏州市城乡统筹发展的历程及经验启示

根据调研，我国沿海地区在统筹城乡发展方面取得了可喜的进展，特别是以苏州等发达地区为代表的城乡一体化发展取得很大成效，无论是城乡居民收入差距、农村集体经济实力，还是农村社会保障水平、基础设施建设，在全国都处于领先地位。苏州作为城乡发展一体化综合配套改革试点城市和统筹城乡发展中澳管理项目试点城市，其成功经验对我市推进城乡统筹发展具有重要的借鉴价值。

（一）苏州市城乡统筹发展的历程及阶段性特征

苏州市地处东南沿海，改革开放一直走在全国前列。随着农村经济的发展和城镇化的推进，在统筹城乡发展方面做了大量的有益的探索。在改革开放短短的三十年时间里，城乡发展经历了分割发展→逐步融合→一体化发展→统筹全面发展的几个主要过程。

1.上世纪80年代到90年代城乡互动发展的时期。这个时期是苏州经济上逐步开始融合的发展时期，这一阶段城乡经济发展开始互动，农业劳动力开始转移，乡镇企业异军突起，加快了农村工业化进程。但城乡发展还是分割的，城镇化率不高，这一阶段已初具城乡统筹发展的意识，并且拉开了城乡统筹发展的序幕。

2.上世纪90年代末到二十一世纪初的时期。这个时期是苏州工业化城镇化发展最迅猛的时期，工业化和城镇化对城乡二元体制剧烈冲击，开发区和开放型经济蓬勃发展，大批农民转成产业工人，加速了农村城镇化步伐，社会保障和基础设施需求强烈进而迅速推进，城镇化率首超50%，这一阶段城乡统筹发展意识明显增强，并开始不断进行探索和实践。进入新世纪，新农村建设整体推进，加快了城乡一体化步伐。

3.党的十六大以来的时期。这个时期是苏州为打破城乡二元结构，进行城乡一体化发展实践不断探索的时期，是以科学发展观为指导的城乡统筹发展进入自觉的发展时期。开始谋求制定一体化的城乡规划并逐步付诸实施，逐步建立一体化的城乡就业和社会保障机制，逐步形成“以城带乡、以乡促城、城乡互动、城乡平等”的发展新格局。

（二）苏州市推进城乡统筹发展的主要做法和启示

苏州市按照统筹城乡发展要求，确定了综合配套改革促进城乡一体化发展的战略目标，从观念更新、制度创新、完善工作机制、大力发展农村经济，破解城乡二元结构等多个层面进行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了较好的效果。苏州市的做法可以概括为以下六个方面。

1.确定了城乡统筹发展的规划和战略目标。苏州市委、市政府把城市和农村作为一个整体来规划，把城市各项专业规划向农村延伸，形成全方位、多层次、开放式的城乡空间网络结构，使全市呈现出以城市群为主体，新农村为基础的城乡新格局。按照总体目标，苏州市制订了城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划。2009年是重点突破年，着力推进23个先导区的先行先试工作。2010年是整体推进年，整体推进“三形态”、“三集中”、“三置换”工作。2011年为“全面提升年”，建立较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平。

2.初步形成了城乡一体化的政策制度框架。苏州市以城乡一体化发展为基点，在保持政策连续性的基础上，先后制定出台了一系列规范性文件，在政策层面构建了城乡一体化发展框架，为深化综合配套改革完善了制度安排。

3.因地制宜加快推进农业产业发展。在农村产业布局上，因地制宜，突出推进三种形态。第一类是地处工业和城镇规划区的行政村,以现代服务业为主要发展方向,加快融入城市化进程。第二类是工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐。第三类是地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，推动一次产业与二、三次产业融合发展，加快农业现代化步伐。通过几年的推进，苏州市农村三种产业形态已经初步奠定了基础，产业布局趋于合理，正在形成村村有产业，产业有特色的格局。

4.建立城乡改革协同推进机制。苏州在稳定和完善农村基本经营制度基础上，不断深化农村改革，培育现代农业经营主体，农村“三大合作”形成气候，农民组织化程度显著提高。苏州注重培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向了“三农”，农村金融改革走在了全国前列。

5.着力在城乡公共服务均等发展上提升新水平。建立覆盖城乡的公共财政体制，实现农村“三大保障”全覆盖，推动城乡基本公共服务均等化。不断加大公共财政对新农村建设的支持力度，逐步扩大公共财政覆盖农村范围，建立了农村最低生活保障、农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度三大保障体系，对各种农村公共服务的支持力度也逐步加大。苏州农村社会保障体系一个显著的变化是正在推进农村与城市社会保障的逐步接轨，在加快农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险并轨运行步伐。这些探索在全国都处在领先地位。

6.建立县域经济、小城镇和新农村协调发展机制。苏州市在推进城镇化过程中，注重发展壮大县级城市，积极培育中心镇，涌现出大批示范村和现代农业园区，有效提升了城乡统筹、城乡一体化发展水平。在我们重点考察的苏州相城现代农业产业园，充分利用已形成的以阳澄湖大闸蟹为特色的水产养殖基础，坚持以高效生态渔业养殖为优势特色和主导产业，以现代高效渔业为核心，大力发展“科技农业、旅游农业”，继而建设成为一个规划设计科学、产业特色鲜明、运行机制灵活、综合效益显著的现代农业园区。通过土地经营权股份制改革，通过“三置换”破解了土地流转这一难题。农民可以带着股份进城进厂变“市民”，并可以享受股份分红，由农民变“股民”，解除了离开土地后的后顾之忧。

以上六点是我们对苏州经验的初步总结。经过调研，我们认为苏州市统筹城乡发展改革走在全国的前列，其改革措施的推进为该地区工业化、现代服务业发展解决了最大的土地资源瓶颈制约问题；又为农业向规模化、产业化、现代化提供了重要路径；同时，对于从根本上破解城乡二元结构提供了全新的理念和思路。但是，我们也认为苏州市的许多发展条件是全国很多地区无法比拟的，梧州市不能简单复制苏州市统筹城乡发展中的做法。但苏州市在统筹城乡发展方面的理念和创造的好经验，对于我市城乡统筹发展具有较强的借鉴意义。

hr

 

 

二、我市城乡统筹发展的存在问题

改革开放30多年来，我市坚持城乡协调发展战略，城乡经济社会获得了迅速发展，城乡收入差距逐步缩小，人民群众生活水平稳步提高，城镇化率加快提高。2011年，梧州市农民人均纯收入达5651.4元，比2010年增加772.4元，同比增长15.8%，增幅在全区各市排名第6位。“六普”数据显示，10年间，梧州市城镇化率提高了12.86个百分点，充分地体现了梧州市经济社会发展的进程。从调查情况看，我市近年来在统筹城乡发展方面做了许多有益的探索，取得了良好成效。主要体现在：以工业化为引领，确立了“三个集中”的统筹发展新思路；以实施民生工程为载体，推进城乡公共服务均等化；以合作医疗为重点，初步建立覆盖城乡的社会保障体系；以体制创新为突破口，促进公共管理服务进一步向基层延伸等。当前我市统筹城乡协调发展进程中，主要存在以下几个问题：

（一）产业规划不协调，发展政策措施落实不到位

长期的城乡二元分割体制，影响着城乡产业的规划协调、资源配置、统筹谋划及协调发展，以城带乡、城乡产业一体化发展政策措施落实不到位，一定程度上影响了城乡统筹发展进程。

（二）产业化水平不高、龙头企业辐射带动作用不强

总体看，各县（区）农业产业化水平不高，龙头企业规模偏小，产业链延伸不够，辐射带动能力不强，通过农业产业化及龙头企业发展，推进第一产业、拉动第二产业、带动第三产业、整合城乡生产要素能力较弱，改善城乡二元结构能力更为有限。

（三）传统农业比重大，现代农业发展滞后

农产品加工业规模偏小，农业产业化程度不高，农扶持农业产业化发展的长效机制尚未形成，财政支农资金投入力度依然不大，农村金融改革滞后，农业龙头企业、县域中小企业“贷款难”问题尚未从根本上得到缓解。

（四）农村土地流转缓慢，制约农业产业化进程

近年来我市在深化农村产权制度改革，促进农村土地流转方面做了大量工作，取得了新进展，但目前总体上这项工作仍处于自发阶段。配套政策不完善，执行实施不到位，农民资产性收益偏低，土地流转不规范，影响了土地等生产要素的顺畅流动及优化配置，制约了农业产业化发展。

（五）城镇化率不高，制约城乡经济社会协调发展

2011年我市城镇化率达到41.5%，在广西排名第五，但较全区平均水平，仍低出5.5个百分点；较全国平均水平，低于9.8个百分点。市政设施还不够健全，城镇功能缺失、承载能力低下，以及中心城市、重点城镇集聚和辐射效应不强等问题，都是梧州市加快城镇化进程亟待解决的问题。

（六）农村产业基础薄弱，农民持续增收难度较大

当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业产业化基础设施脆弱，乡镇建设资金困难，农民资本积累少，设施建设和产业建设投入不足，农民增收依然十分困难，解决好“三农”问题仍然是我市推进工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。

三、推进我市城乡统筹发展的意见和建议

调研活动结束后，市政协副主席陈澄波主持召开了几次城乡统筹发展专题座谈会，征求了农业、林业、国土、交通、建设、规划和公安等部门对我市推进城乡统筹发展的意见，提出以下意见和建议：

（一）加强组织领导，引领我市城乡统筹发展的方向

根据实地调研分析，在推进城乡统筹发展过程中，如果仅通过市场机制，人才、资本、技术等生产要素很难自动流向农村这样的弱势地区；统筹城乡发展中特别是在基础设施建设、生态环境建设、社会保障和公共服务等方面，没有政府的强力推动，就不可能最终实现城乡经济社会发展一体化的目标。“十二五”期间将是我国城镇化快速推进时期，也是我市经济社会实现创新转型、跨越发展的关键时期。我们认为，我市经济社会发展的转型与跨越，首先必须抓住这个战略机遇，做好统筹城乡发展这篇“大文章”。为了切实解决目前多头分散、统筹不力的问题，建议成立统筹城乡建设领导小组，由市委或市政府主要领导任组长，下设办公室，作为常设事业机构，明确工作职能、编制经费，具体负责全市统筹城乡发展的组织协调工作。

（二）明确发展思路，制定我市城乡统筹发展的规划 

在今年召开的自治区党委常委会和自治区年中工作座谈会上，郭声琨书记对我市下一步发展提出了明确要求：梧州、贵港、玉林和贺州市要依托黄金水道布局产业，加快推进桂东承接产业转移协作区建设，把桂东地区建成广西承接产业转移的先导地区、示范基地和广西北部湾经济区的重要经济腹地。要求我市在区域合作、推动区域经济一体化发展中切实发挥好龙头带动作用。当前全市围绕实施“富民强梧”科学发展三年计划，按照走好经济发展的“三步棋”，唱响城市建设“三部曲”的战略部署，抓住新一轮西部大开发、推进粤桂合作等机遇，发挥区位优势，主动接轨珠三角和承接产业转移，促进经济社会持续保持良好的发展态势。在我市进入了工业化加速推进的这样一个阶段，我市的城乡发展目标和思路应该重新定位。我们认为，总的目标是在工业化的带动下，按照“三个集中”思路加速推进农业的工业化、农村的城镇化和农民的市民化，力争到“十二五”末，全市城镇化率走在全区的前列。当前要抓紧做好城市总体规划修编和报批工作，在城市总体规划中实现空间范畴的城乡一体全覆盖，同时使空间规划和产业规划相融合，引导和促进城乡一体化空间格局的逐步形成，为尽快形成统筹城乡一体化发展新格局奠定基础。在制定具体规划和措施上，把统筹城乡发展目标放到优先考虑、优先实施的地位。进一步制定完善好统筹城乡发展规划，包括城镇体系规划、农村空间规划以及城乡产业布局、土地利用、城乡基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等各项规划。强化规划对城乡空间布局的调控作用，优化镇村空间布局，合理布局生产，实现城乡规划的无缝对接；通过规划促进产业与空间集约均衡发展，实现生产要素的合理流动和优化组合；通过规划促进实现人口、土地、产业集中发展的规模效益。真正形成城乡统筹、相互融合衔接、全面覆盖的规划体系和监督执行体系。

hr

 

 

（三）推进农业产业化，统筹城乡互动发展新格局

苏州的成功经验表明，发展以产业化、规模化、特色化为特征的现代农业，以发展工业的理念来谋划县域农业产业发展，既是解决现有农业生产困境的唯一出路，又是统筹城乡发展的主要手段。根据调研情况，我们认为，我市要围绕西江经济带特色农业示范区建设，探索“县抓主导产业、乡抓特色产业、村抓‘一村一品’”的现代农业发展机制，支持农业向产业化、规模化、特色化发展，努力形成规模化的西江特色现代农业产业带。

一是实施城乡产业统筹推进农业产业化发展。各县（市、区）根据城乡一体化发展的总体要求，以及城乡产业融合趋势需要，依托本地资源禀赋和区位优势，按照集约发展、特色发展、错位发展、协调发展思路，统筹制定城乡产业发展规划，健全完善城乡统一的产业规划体系，推动城乡产业融合发展。

二是培育壮大农业主导产业推进农业产业化发展。着力打造区域特色明显、产业聚集度高、经济效益好的优势特色产业集群，加快形成具有地方特色的农业主导产业体系。通过培育壮大农业产业，推进农业产业化发展，促进农业生产链条向产前和产后延伸，进而推进农业主导产业规模化、标准化、集约化、市场化发展，带动种养加、产加销、农工贸一体化经营，把更多的农村劳动力从传统农业生产中解放出来，向城镇和二、三产业转移，以增加农民收入，缩小城乡差距，加快城乡一体化步伐。

三是培育壮大龙头企业推进农业产业化发展。从资金投入、技术改造、税收减免和贷款贴息等方面扶持龙头企业发展, 延伸产业链条，增强辐射带动功能。积极推广“龙头企业+农民专业合作社+基地+农户”产业化模式，重点扶持农业产业化龙头企业，进一步提高农产品深加工水平，提高农业产业化程度。通过培育、扶持和壮大龙头企业，增强其辐射带动功能及国内外市场竞争力，有效带动农业产业发展，促进农业生产规模经营，实现农业增效、农民增收和农村繁荣发展，缩小城乡差距，加快城乡统筹发展步伐。

四是县域工业化、城镇化促进农业产业化发展。坚持以市场为导向，强力推进“三农”和“三化”协调互促互动，力促一二三产业协调快速发展。紧紧围绕农产品加工业发展县域工业化。以县域工业园区为平台，用现代工业装备武装和牵引龙头企业发展，全面提升农产品加工深度精度，打造一批产业链条长、经济效益好、市场覆盖面广、叫得响的龙头企业品牌。以龙头企业的规模扩张、效益提升和辐射带动能力的增强，带动农业农村经济结构优化调整，促进农业增效、农民增收和农村经济发展。以农民增收和农村经济繁荣发展，缩小城乡差距，加快统筹城乡发展进程。

五是加快现代农业生产服务体系建设。加强农业科技创新和应用能力建设，建立健全新型农业科技创新和农业技术推广体系，巩固市、县、乡三级公益性农技推广网络，大力培育多元化的农技推广组织，加快农产品的更新换代，推广重点农业新品种、新技术。加快优势农产品安全示范区建设，促进出口农业发展。构建以中心城市为核心、覆盖城乡的农产品冷链物流一体化服务体系。加大品牌建设力度，培育市级以上名牌农产品。鼓励和支持农村经济合作组织，推进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。

（四）深化制度改革，加强社会保障和公共服务建设

推进城乡社会保障与公共服务均等化，城市的就业社会保障体系逐步向农村延伸，建立起城乡统一的社会保障体系，是解决农民的生存发展的重点问题。苏州在这方面已创造了很好的经验，我们可以学习借鉴。

一是全面落实统筹城乡社会养老保险制度。完善企业职工基本社会养老保险制度，全面扩大城乡居民社会养老保险覆盖面。落实城乡居民社会养老保险金调整机制，逐步提高保障水平，基本实现参保对象全覆盖，城乡有序流转衔接无障碍。

二是完善城乡居民医疗保障体系。建立和完善新型农村合作医疗制度，完善农村合作医疗和大病救助制度。将职工基本医疗保险之外的城乡居民全部纳入城乡居民医疗保险范围，实现两个医疗保险制度的并轨。

三是建立健全城乡统一的社会就业制度。将被征地农民和有非农就业愿望、有劳动能力且在就业年龄段的农村转移劳动力纳入失业保险范围，探索建立面向城乡失业人员的失业保险制度，逐步实现失业保险制度全覆盖。

四是推进城乡基础设施和环境设施一体化建设。促进城乡实现有机联系和融合发展，形成地域特色传统文化突出、功能明确的城镇格局。以产业园区建设带动新城区建设，加速产业集聚，扩大城区面积。加快建设苍梧、岑溪、藤县、蒙山四县（市）城区和一批重点镇、中心镇，提高综合承载能力，使之成为推动工业化、城镇化发展的重要载体。落实自治区扩权强县政策，理顺市本级与城区的关系，激发县域经济发展活力，为实现城乡一体化创造有利条件。支持三县一市的县域中心城镇，以及具备较强生产要素集聚能力和条件的重点城镇加快发展。

五是推进教育文化服务城乡共享。加快以实现城乡教育均等以及地区间教育均等为目的的教育投入体制改革。

（五）探索土地产权制度改革，推动农村土地合理流转

在现行的土地制度下，以小农为本位的家庭承包经营制度阻碍了农业的规模经营和效益的进一步提高，严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥，阻碍了农业产业化和农业化的进程，阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。苏州通过土地经营权股份制改革，通过“三置换”解决好土地的流转这一难题，创造了很好的经验，我们可以学习借鉴。

一是夯实土地流转的基础。按照有关法律、法规、制定登记、确权、发证管理办法。对农村集体土地、房屋颁发所有权证和使用权证，落实农民对房屋的财产权。

二是明确农村产权流转方式，建立流转平台。根据发展的需要，整合相关部门职能，建立梧州市产权交易中心，在各县区建立农村产权交易分所，乡镇设立农村产权交易服务站，构建市、县、乡三级农村产权流转服务体系，促进农村资源向资本转变。

三是尽快出台农村土地流转的具体办法。在保障农民土地承包经营权的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、一次性补偿等形式进行土地承包经营流转，促进土地向专业大户、龙头企业和示范园区集中，形成土地规模化经营。探索土地流转市场定价办法，通过土地资本化入股、一次性补偿、土地租赁等方法，实现土地向集中规模经营转变。积极探索农地换社保、宅基地换城镇住房、集体建设用地换城镇门面房的有效实现形式。完善征地程序，依法提高征地补偿标准，解决好失地、减地农民的就业、住房和社会保障问题，促进失地农民市民化。经批准占用农村集体土地建设的非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。建立农村集体建设用地交易许可制度，逐步形成城乡统一的建设用地市场。