随着社会经济的快速发展，工业化和城市化进程的加快，环境污染和资源短缺这个全球性问题日益显现，尤其是城市大量产生的固体废弃物已对人类生存环境造成了极大的危害。而这些固体废弃物以“垃圾”的形态堆积在我们周围，总量高达数千亿吨，并还在以每年100亿吨的数量增加，正成为一座座永不枯竭的“城市矿山”。目前，中国以每年50亿吨的矿产资源消耗超过美国，成为全球第一“资源消耗超级大国”。为了缓解资源瓶颈对经济发展繁荣的束缚，促进循环经济大规模发展，开发这些永不枯竭“城市矿产”，国家将“城市矿产”示范基地列入“十二五”规划纲要循环经济重点工程之一。“十二五”期间，在全国建设50个左右技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的“城市矿产”示范基地。2010年5月国家发改委、财政部公布了首批7个国家“城市矿产”示范基地，2011年10月又公布了第二批共15个国家“城市矿产”示范基地，其中广西梧州再生资源循环利用园区排位第二，标志着梧州再生资源循环利用产业经济发展获得了国家部门的充分肯定。如何利用好这一契机值得研究。根据市委、市政府领导点题，市政协主席会议决定，由市政协何深副主席带队，市政协提案法制委员会委员组成调研组，同时邀请自治区政协环境资源委员会、苍梧县政协参与形成三级政协联动开展调研。现将情况报告如下。

一、梧州建设国家“城市矿产”示范基地现状

国家“城市矿产”示范基地——梧州再生资源循环利用园区，以一基地多点多园区为主导，以循环经济和生态工业为发展模式，以再生资源产业链集群为发展方向,主要发展废旧金属等再生资源加工利用产业，按照年拆解加工各种再生资源量300万吨的规模进行布局，围绕再生铜、再生铝、再生不锈钢、再生塑料等再生资源循环利用，构建循环经济产业链。目前已规划建设的梧州进口再生资源加工园区为主园区，之外还有再生不锈钢园区、再生塑料园区等，初步形成了再生资源产业聚群发展的良好态势。

进口再生资源加工园区规划占地10000亩，分两期建设，每期开发5000亩，到2015年建成将实现工业总产值1000亿元、税收20亿元以上，形成再生资源回收、拆解、加工、制造产业链，成为再生资源产业集聚中心。一期自2008年5月开发至2012年3月，累计完成投资110亿元。2010年9月28日，园区顺利通过国家环保部、海关总署、质量监督检验检疫总局三部委联合验收，成为全国第四家通过“圈区管理”验收的再生资源加工园区。目前共有入园企业56家，在建企业28家，13家企业建成投产，建成厂房近28万平方米；2011年完成固体废物进口近10万吨，加工16万吨，实现工业产值61亿元。年产30万吨再生铜和3万吨铜棒铜管系列产品两个深加工项目，以及金佰利、旺金、乐诚、汇美等13家再生资源铜铝拆解项目已建成投产。

再生不锈钢园区始建于2010年，是梧州国家“城市矿产”示范基地的重要组成部分，规划面积5380多亩，在“十二五”期间内实现年产再生不锈钢带钢、宽带钢300万吨及制品150万吨，产值超500亿元，税收超12亿元，今后目标是实现整个产值超千亿元。目前已有4个投资额超10亿元的项目落户园区建成投产或正在建设，2011年实现工业总产值102亿元，创税1.1亿元，成为梧州市第二个产值超百亿元、税收超亿元园区。

再生塑料园区设在苍梧工业园社学集中区，目前正在规划中。

二、存在的主要问题和困难（以进口再生资源加工园区为主）

（一）管理体制方面

一是管理模式出现“三角”（梧州再生资源循环利用园区管理委员会、广西置高投资发展有限公司、入园企业）摩擦，制约园区发展。园区实行“政府主导、企业主体、市场化运作”的运作模式，成立了梧州再生资源循环利用园区管理委员会（以下简称园区管委会）和引进广西置高投资发展有限公司（以下简称置高公司）联合成立投资服务中心，园区管委会代表政府负责整个园区行政事务的管理，统筹管理园区的开发建设，统一协调各方面的关系；政府同时出资成立投资管理公司，利用该公司作为园区土地经营、园区红线外基础设施、物流平台、信息平台等公共设施建设的投资、经营、收益主体。置高公司作为“企业主体”负责园区内的基础设施建设以及项目的经营、开发、招商等工作。这个运作模式在创园初期实现了“两条腿”走路，“以商引商”，充分发挥企业在优化市场资源配置中的作用。但到了园区发展逐渐成熟后，由于土地的不断升值，进入园区的企业越来越多，园区管委会的“政府主导”的作用难以发挥，置高公司由于有“土地”等实权在手，在利益最大化的驱使下，一方面希望囤积土地扩大收益而放慢招商速度；另一方面希望利用最小的投入换取最大的收益有意放慢投资速度，并单方修改园区建设规划。据了解，今年是完成园区一期建设任务的最后一年，从目前情况看离实现目标尚有较大的差距：园区基础设施完成工程投资只有8000多万元，近1万米道路尚未铺设污水管、雨水管、给水管及尚未安装路灯和绿化；污水处理设施降低标准建设，园区一期污水处理厂（西区）规划建设污水处理能力为10000吨，经与置高公司协商，置高公司承诺建设处理能力为3000吨的规模，而实际目前只建成1000吨；二期污水处理厂（东区）规划建设处理能力为20000吨，承诺先建10000吨处理规模，而目前实际规划建设能力只为5000吨；尚未启动园区生活区配套生活设施建设；将地价由原来的13.8万元/亩抬高到19.8万元/亩，造成地价虚高，不利于招商工作；有些地块转让给新入园企业后，有关手续久拖不办，导致这部分企业不能如期开工建设等等。为此，园区管委会多次与置高公司协商未果，入园企业亦难以与置高公司交涉。为了加快园区的发展速度，目前园区管委会只能承担了从项目洽谈到企业入园“三通一平”等相当部分的工作，而置高公司还经常与管委会产生种种摩擦影响项目的推进。

二是园区管委会管理权限较小，难以高效开展工作。目前园区管委会行使管理园区和发展园区的所有事务工作，但在实际操作中，管委会的建设规划、项目立项、土地审批等方面的管理权限较小，园区座落苍梧，许多行政审批按属地管辖，县、市两级把关，造成效率低下。

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（二）土地指标方面

由于国家宏观调控，土地制约因素矛盾突出。一是工业用地指标少。首先自治区下达的新增用地指标不足。根据国家总体规划，梧州进口再生资源循环利用园区规划用地10000亩，但因上级下达给园区座落地苍梧县新一轮土地利用总体规划新增建设用地指标严重不足，园区尚有2500亩土地未列入苍梧县土地利用总体规划，无法报批使用。其次年度土地利用指标紧缺。截至2012年5月，园区已获得自治区批复用地5997亩。由于每年上级下达苍梧县新增建设用地指标有限，无法满足梧州市座落于苍梧县重点项目及本县重点项目建设用地需求，导致用地指标与实际需求存在硬缺口。

二是企业用地利用率低。由于工业用地价格优惠，部分进园企业胃口大、配地多，投资额小，造成部分土地浪费；少数投资企业实力不强，单位面积投资强度不够，产出率低，土地利用效率低。如置高公司注册成立公司作为业主的9个项目占地825.141亩，至今已2年仍然未开工。为此造成园区部分工业项目投资强度不够，容积率低，建筑系数不大，土地产出率不高。

（三）资金缺口方面

一是配套的基础设施建设资金缺口较大。为配套30万吨再生铜、30万吨再生铝以及2万吨精密压铸件等重大项目，园区已启动了推进二期污水处理厂建设、二期供水管道、管网建设等基础设施建设和落实农民安置地等，项目资金缺口达3亿元。虽与多家金融机构接触洽谈均未得到真正落实，由于缺乏后续建设资金，园区的发展受到一定的制约。

二是国家扶持的资金申请手续繁琐，到位难。根据自治区发改委、财政厅下发的《国家城市矿产示范基地广西梧州再生资源循环利用园区建设管理办法》的有关规定，国家给园区的3亿元扶持资金，园区要将有关资料逐级上报，最后由自治区财政审核后才能发放，手续繁琐，耗费时间，严重影响了项目推进。

（四）税赋方面

一是国家再生金属原材料进口税率较高，导致资源进口竞争力弱。据了解，目前周边国家再生金属原材料进口税率低，如印度征收8%，越南为5%，泰国免税。而我国海关代收的增值税为17%，不利于企业在国外的竞争。

二是作为国家“城市矿产”示范基地没有享受优惠税赋政策。目前，梧州国家“城市矿产”示范基地再生资源产业在税赋缴纳方面与基地以外的企业一样，每年需向自治区上缴8%的增值税和10%的企业所得税。

（五）回收拆解企业技术升级方面

一是行业技术发展缓慢。废物的高效自动分拣技术、资源化技术的研究和开发难度较大，再生资源加工仍缺乏系统化、配套化的废物资源循环利用技术体系，废物处理技术尚有待进一步提高。

二是拆解企业技术落后不成规模。从总体上看，园区拆解企业规模较小，目前园区43家拆解企业中，综合实力上规模的只有7、8家，产业生态体系不合理，大部分企业拆解处理技术是以半机械及手工为主，与园区深加工企业技术在国内领先地位不匹配，在原料供给方面远不能满足园区深加工企业的需求，因此再生资源拆解龙头企业的加快引进，以及产业的技术进步和结构升级迫在眉睫。

（六）回收体系方面

一是经营秩序不规范。对再生资源的回收、集散和利用缺乏战略统筹，没有编制再生资源产业的专业发展规划，也没有将其纳入到经济和社会发展总体规划。由于缺乏指导发展的手段和规范管理的措施，回收经营者“大利大干、小利小干、无利不干”。许多可以回收利用的品种，如废塑料、废橡胶、废玻璃等，没有得到有效的回收和利用。

二是回收体系亟需完善。回收网络的不健全，废旧处理能力不足，导致报废物资流入非法回收市场或流入社会上继续超期使用，给安全带来隐患，所滋生的社会治安问题也对经济发展不利。目前，梧州市供销社及其下属企业已与回收体系建设国内领先地位的青岛新天地集团签订投资合同，共同开发建设梧州再生资源回收体系，但要形成规范和完善这个体系还需要大力加强培育和相应的政策扶持推动。

三是法制化和标准化程度低。当前我国还没有废旧物资分类标准及技术规范，没有各类再生资源企业生产技术标准。现有的废钢铁分类标准和有色金属分类标准也因管理问题和技术工艺问题无法实施，并且不能与国际接轨，亟待修订与制定。

四是集散市场有待建设。目前，梧州市再生资源分拣中心、集散交易市场建设滞后，因此，已投产企业直接将部分进口废五金作简单拆解后运到广东等地销售，不但导致本地销售收入低，税收少，完成工业产值不大理想，而且导致少数入园企业放慢了项目建设速度。同时，据有关统计表明，梧州市每年产生的有效资源可回收部分被回收的约占30%，造成相当于每年数十亿元的资源、商机从梧州市流失，同时也伴随着税源、税收的大量流失。

（七）口岸通关方面

一是梧州进口再生资源加工园区货物主要通过李家庄码头转场到园区报关，但李家庄码头的吞吐能力难以满足园区物流高峰时段的要求，容易造成口岸压港滞船。二是近期国际“两废”价格变动较大，园区企业进口也随价格变化而发生变动，从而使口岸通关时紧时松。三是具体监管部门、监管人员对固废进口的监管尺度执行不一，不同时期的监管要求需要查验单位和企业互相适应，这对通关效率有一定影响。四是海关在加工园区里设立的机构和人员编制至今未获上级正式批准，海关方面在园区开展业务受到局限。五是为园区进口货物专门设置的“港—区联动监管系统”缺乏整体的整合和协同，系统运作未能充分发挥其应有的效能。六是物流运转各环节处在磨合期，速度、效率还不尽人意，部分拆解企业未能满负荷入货，废物进口量偏低。由于以上种种原因，2011年梧州口岸进口废物加工企业14家共申请进口各类废物许可证63.23万吨，实际进口共13.1万吨，进口废物配额未能得到充分使用，生产能力没有得到最大限度的发挥。

（八）产业布局方面

“十二五”期间国家将在全国建设50个左右“城市矿产”示范基地，迄今为止已公布2批共22个，第三批7个示范基地亦将公布，国家“城市矿产”示范基地已遍及全国。2012年1月自治区召开的工业和信息化工作会议，提出要加快推进梧州、玉林再生资源循环利用示范园区的建设。国家及自治区如此布局产业相同或相近的“城市矿产”示范园区，日后的激烈竞争是不可避免的。我们到山东、湖南的国家“城市矿产”示范基地调研，均反映目前各国家“城市矿产”示范基地均在本省或者国内建立了废旧资源回收体系，废旧资源已不能满足现有企业的生产需求，国外的废旧资源竞争亦异常激烈。过于密集布局“城市矿产”示范基地，将会造成各省市之间在废旧资源回收利用方面的恶性竞争，不利于“城市矿产”示范基地的良性发展。

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三、意见建议

要解决以上存在问题，涉及到国家、自治区、本市三个层面，我们针对不同层面提出以下意见建议。

（一）解决涉及国家层面问题的意见建议

既然是建设国家级的“城市矿产”示范基地，国家有关部门就应该从国家全局的战略高度出台扶持发展的产业政策。

1.土地指标政策。建议国土资源部对定为国家“城市矿产”示范基地的城市，在工业用地指标上除了给予当地工业经济正常发展所需的用地指标外，还应按照当地的示范基地规模和发展速度给予足够的工业用地指标，以保证示范基地的快速发展而真正起到示范作用。

2.税赋优惠政策。建议国家有关部委出台相关优惠政策，将再生金属原材料进口由海关代收的增值税率由17%下降至5%以下，扶持再生资源产业发展。同时增加废金属进口品种，扩大进口范围，进一步完善废金属进口标准和监管机制，将进口再生资源上升为国家战略储备资源。

3.融资扶持政策。建议国家出台有关融资扶持政策。一是实行减免政策。中央财政对再生资源企业的环保项目给予资金倾斜、技改补助政策，切实减轻企业的负担。二是实行补贴政策。政府可以采取多种形式提供贴息性贷款，或根据产品产量直接补贴。三是实行激励政策。政府加强对企业信用担保体系建设，依法规范直接融资，合理定位民间借贷行为，充分利用民间资本帮助企业做大做强，同时促进与相关央企合作。四是给予基础设施资金扶持政策。对目前急需解决的基础设施如园区至港口的进港公路、货运物流中心等重大建设项目给予相应的比例的资金补助，帮助示范园区破解运输通道和货运枢纽建设资金短缺瓶颈。

4.回收体系政策。一是尽快研究制定再生资源回收管理等相关的法律政策，对废旧物资分类标准及技术规范、再生资源企业生产技术标准作出相对统一的科学参数，尽快与国际接轨。二是对国家“城市矿产”示范基地建设回收体系给予政策支持，优先审批国家定点回收拆解企业落户梧州，以保证当地再生资源的原料来源。

5.口岸通关政策。一是尽快出台“城市矿产”产业的扶持政策措施。比如对资信为A类以上的企业可以试行优先审单、无纸通关事后交单等提高通关效率的措施；同时，考虑海关与检验检疫部门进行联合执法，对进口废物实行一次申报（报检报关）、一次查验、一次放行，尽量缩短货物通关时间。二是固废进口监管政策要维护本国企业利益。要实行相对稳定的固废进口监管政策，即使要调整，也应从保护国内企业的角度出发，维护本国企业的利益。三是完善园区口岸通关海关机构设置。尽快完成海关设在梧州进口再生资源加工园区内的机构和人员编制的审批工作，让海关更好地在园区开展业务，加快废物进口的通关速度。

6.科学进行再生资源产业布局。建议国家有关部门根据我国再生资源拥有量进一步开展可行性研究，合理布局国家“城市矿产”示范基地。

（二）解决涉及自治区层面问题的意见建议

1.土地指标政策。一是积极争取国家有关部委对国家“城市矿产”示范基地在工业用地指标上给予政策倾斜。二是在自治区掌握的工业用地指标中优先满足梧州国家“城市矿产”示范基地的工业用地指标，保证梧州国家“城市矿产”示范基地的快速发展。

2.税赋优惠政策。其一，争取国家有关部委研究出台相关优惠政策，将再生金属原材料进口由海关代收的增值税率由17%下降至5%以下。其二，目前有的省市为了支持国家“城市矿产”示范基地，将应上缴省（区）的增值税全部留在“城市矿产”示范基地，用于园区基础设施建设。为此，建议自治区将梧州国家“城市矿产”示范基地再生资源产业增值税自治区留成部分（增值税的8%）、企业所得税自治区留成部分（所得税的10%），全部留成给梧州国家“城市矿产”示范基地，用于园区基础设施建设。

3.融资扶持政策。一是建议自治区政府提供政策性贴息贷款。二是建议自治区政府给予基础设施资金扶持政策。对目前急需解决的基础设施如园区至港口的进港公路、货运物流中心等重大建设项目给予相应的资金补助。三是建议自治区政府对《国家城市矿产示范基地广西梧州再生资源循环利用园区建设管理办法》作必要的修改，在项目实施和资金安排上由梧州市发改委、梧州市财政局及园区管委会提出具体方案，梧州市人民政府履行审批职责，然后报自治区发改委、自治区财政厅备案，以利于项目的实施和资金的快速划拨和使用。

4.帮助争取海关总署尽快完成园区口岸通关海关机构设置和人员编制的审批工作，让海关更好地开展业务，加快货物的通关速度。

5.回收体系建设。一是积极争取国家有关部委批准梧州市申报建设全国区域性报废汽车拆解破碎中心试点城市；二是在梧州市设立定点回收拆解企业，并重组或设立区域性车船报废拆解中心，对梧州、玉林、贵港、来宾、桂林、贺州、柳州以及粤西等城市的废旧汽车资源进行整合后拆解与再利用，避免恶性竞争。

6.科学进行再生资源产业布局。对于自治区在梧州、玉林布局建设再生资源循环利用示范园区的方案，建议自治区政府有关部门进一步开展可行性研究，若确需布点，那么各市的产业必须有所区别。

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（三）解决涉及本市层面问题的意见建议

1.重新调整进口再生资源加工园区管理体制。一是扩大园区管委会的管理权限。构建以园区管委会为领导的小政府，扩大园区管委会在建设规划、项目立项、土地审批等方面相应的管理审批权限，报上级备案即可，尽量减少审批上报环节，实行小政府大社会一条龙服务管理。二是理清职责，严格按合同办事。今年是合同约定完成一期建设任务的最后一年，园区管委会与置高公司必须理清各自的职权及责任关系，在规定的期限内完成各自承担的建设任务；否则将按合同约定给予处罚。三是园区建设必须真正实现政府主导。园区一期建设合同今年到期，二期建设必须慎重考虑园区开发主体问题，建议市政府考虑由政府出资成立投资管理公司作为园区开发业主，这将更有利于进口再生资源加工园区向前发展。

2.通过提高土地利用率缓解园区土地指标紧张问题。针对用地难的问题，除了想方设法向上级国土部门增加用地指标，或者将引入园区的重大项目争取列入自治区重点建设项目解决部分用地指标以外，还要通过提高土地利用率缓解园区土地指标紧张问题：一是出台优惠政策，鼓励入园企业集约用地，加快多层标准厂房建设，“上天入地”拓宽发展空间。充分调动用地单位向空中和地下要地的积极性，鼓励投资建设多层标准厂房；同时还鼓励“入地”，拓展地下空间，提高容积率和建筑系数。二是从实际出发，多发展资源节约型产业。将有限的土地资源首先满足技术密集型、资金密集型的企业。在招商引资中，把那些外资额度大、资源消耗少、科技含量高的企业引进来。而对那些占有土地却又迟迟不投资建厂的企业要坚决清退。三是严格控制工业园区内部道路、绿化等非生产性用地规模。提高园区的工业用地比例，提高工业用地的单位面积产出率。

3.加快产业技术创新。一是开展再生资源产业研发工作。园区要以梧州再生资源工程技术研究中心和广西再生资源产业研究院为核心，密切加强与中国有色金属工业协会再生金属分会、清华大学、北京有色金属研究总院、北京矿冶研究总院、北京科技大学等机构合作，进行再生资源产业政策、技术标准的研究，有色再生金属冶炼、精深加工技术与装备的研究，资源综合回收体系的研究，产业项目的设计、咨询，研发适合中国国情的开发“城市矿产”技术和设备，并推进科研成果向应用工程的转化。通过技术和设备的研发与应用，为“城市矿产”开发企业提供技术和设备服务，为国家制定有关“城市矿产”管理法规、规范和标准提供技术支持，同时也为产品的绿色设计和绿色制造提供技术支持。

二是聚集产业高端人才。建立具有竞争优势的人才激励保障体系、完善的知识产权管理制度和广泛的交流合作平台，进一步引进和培养一批在行业内有影响力的科研带头人和专业技术人员，促进专利技术的转化，加强与国内外知名企业、高校以及科研机构的合作，以增强技术中心先进技术消化吸收能力和创新能力。

三是构建和完善循环经济产业链。为提升企业关联度，园区必须围绕再生铜、再生铝、再生不锈钢和再生塑料等加工利用，构建集回收─拆解─加工─交易为一体的循环经济产业链。加快建立再生金属、再生塑料科技示范基地，使基地成为新工艺、新装备的试验基地。

4.加快口岸通关效率。口岸进出口的通行效率取决于两个方面：一方面是基础设施，另一方面是口岸系统的协同能力。因此要抢抓机遇，切实把握好口岸规划项目的宏观决策，统筹协调各部门加快落实口岸“十二五”发展规划的项目建设，如梧州口岸李家庄码头三期扩建、梧州口岸新河西码头搬迁、紫金村码头建设、梧州港赤水码头扩大开放、梧州进口再生资源加工园区海关检验检疫验放中心扩建等项目建设，努力改变梧州口岸基础设施的落后面貌。同时，口岸系统各单位部门必须互相协调，使“港—区联动监管系统”运作充分发挥其应有的效能，让各拆解企业尽可能充分使用进口废物配额满负荷入货，最大限度地发挥企业潜在的生产能力。

5.完善再生资源回收体系建设。要充分利用梧州市在2012年2月5日获国家商务部确认成为全国第三批再生资源回收体系建设试点城市的契机，构建国内外回收网络体系，为示范基地提供可靠的“城市矿产”资源保障。

一是完善国内再生资源回收网络。申报国家、自治区批准在梧州市设立国家级、自治区级定点回收拆解企业，构建以梧州进口再生资源加工园区为核心，以各地回收站（点）、分拣加工中心为基础，将回收网络延伸、辐射到周边的玉林、贵港、南宁、柳州、桂林、贺州和来宾等市，直至广西各地以及相邻的广东省等，形成“回收站点→分拣加工中心→集散交易中心市场→园区用废企业”为链条特征的布局合理、覆盖面广、循环利用、与示范基地相配套的再生资源回收网络体系。

二是拓展国外再生资源回收渠道。依照坚持多元化集约化处理、规模化利用的原则，拓展国外再生资源进口渠道、扩大回收原材料供应。协助基地内企业做好从国外进口我国海关规定的第七类废旧物资进出口配额和许可证的申报工作。进一步利用园区现有的集约化申报、海关查验体系，企业办理加工贸易合同备案、变更、核销手续以及货物通关手续。加强电子检验检疫，实行电子申报、监管和通关，为企业提供优质、便捷、高效的检验检疫服务，实现区域通关一体化。同时大力扶持相关企业和机构大力扩展国外市场采购渠道。

三是规划建设大型再生资源集散交易市场。随着梧州市再生资源产业经济的快速发展，再生资源原料国外、国内两个网络的形成，交易量将会越来越大。为了避免再生资源、商机、税源的大量流失，要尽快规划建设大型再生资源集散交易市场。交易市场要严格按照商务部有关市场指导意见建设和验收，市场的设置应符合城市总体规划和环境保护要求，便于废料运输，市场应同时具备集散、初级加工、产品交易、信息发布等功能。并与加工园区相互配合建立供销机制，交易市场将回收的大量再生资源直接送到加工园区进行拆解和深加工。从而实现再生资源统一回收、拆解和污染物集中处理，有效防止二次污染。同时，发挥产业集聚效应，推动再生资源加工利用规模不断扩大和产业链延伸。